Н.А Омельченко
д-р ист. наук, проф.
О.Ю. Яхшиян
канд. ист. наук, доц.
(ГУУ)

РАЗМЫШЛЕНИЯ НА АКТУАЛЬНУЮ ТЕМУ, 
ИЛИ К ВОПРОСУ О МЕСТЕ И РОЛИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЭТИКИ 
В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ

Предлагаемые вниманию читателей «размышления» - результат проходившего в течение последних нескольких лет обмена мнений между авторами данной статьи по весьма важному для современной российской государственности вопросу, без решения которого невозможно создание цивилизованной системы власти и управления в России. «Размышления» представлены в виде беседы-диалога, что позволяет сфокусировать внимание читателей на центральных аспектах обсуждавшейся проблемы. Хочется надеяться, что вопросы, поднимаемые участниками беседы - профессором кафедры государственного управления и политики ГУУ, д.и.н. Н.А. Омельченко и доцентом кафедры истории и политологии ГУУ, к.и.н. О.Ю. Яхшияном,  будут интересны студентам и аспирантам высших учебных заведений, осуществляющих подготовку будущих специалистов в сфере государственного и муниципального управления.
О.Ю. Яхшиян. Уважаемый профессор, вы являетесь автором известного в преподавательской и студенческой среде учебного пособия «Этика и культура управления в системе государственной власти и госслужбы», уже много лет читаете в нашем Университете учебный курс «Этика и культура управлении» и, насколько я понимаю, ГУУ – единственный в России Вуз, в котором преподается эта дисциплина. Вам не кажется это странным? А как обстоят дела с этим в зарубежных странах?
Н.А. Омельченко. Вы совершенно правы, Олег Юрьевич. Действительно, учебная дисциплина «Этика и культура управления» читается сегодня только в нашем Университете. Дело в том, что в прежнем Государственном образовательном стандарте высшего профессионального образования данная учебная дисциплина являлась общеобязательной в цикле общепрофессиональных дисциплин, однако составители последнего, ныне действующего образовательного стандарта сочли необходимым и обоснованным отказаться от этой дисциплины. По нашей просьбе учебный курс «Этика и культура управления» был оставлен в перечне общепрофессиональных дисциплин специальности «государственное и муниципальное управление» ГУУ по выбору университета, и я считаю это большой нашей заслугой, которой следует гордиться. Отвечу почему.
Во многих западных странах этическому воспитанию государственных чиновников, равно как и моральным аспектам государственной политики в целом уделяется сегодня самое пристальное внимание. Создаются кодексы поведения государственных служащих, разрабатываются этические стандарты публичной политики. Во многих университетах мира (Гарвардском, Сиракузском и др.), не говоря о «профильных» учебных заведениях, специализирующихся на подготовке государственных служащих, преподавание административной этики (и шире - этики публичной политики), основ управленческой культуры является обязательным. Читаются специальные курсы «Ценности в государственном управлении», «Ценности в государственной политике», «Этика общественных проблем», «Конституция и демократические ценности» и др. К сожалению, этого нельзя сказать о нашем отечестве. У нас не только до сих пор нет полноценного этического кодекса государственной службы (как нет кодекса парламентской этики), но и отсутствует должное отношение к вопросу о месте и значении этики и культуры управления в практике государственного управления, в подготовке специалистов по управлению.
© Н.А. Омельченко, О.Ю. Яхшиян, 2008 
Только этим, на наш взгляд, можно объяснить почти полное отсутствие в нашей стране научной и учебной литературы, посвященной изучению и освещению проблем, связанных с административной этикой и культурой власти.
О.Ю. Яхшиян. Я с Вами согласен. Насколько я осведомлен, во многих странах все большее число специалистов приходит к убеждению, что современный административный процесс нельзя выстроить только на принципах рациональной бюрократии и что в сфере государственного и муниципального управления одних технократических, формально-правовых и рационально-прагматических подходов сегодня недостаточно. Не могли ли Вы сказать, почему такое значение для современного чиновника, и в целом для государственной службы имеют проблемы этики?
Н.А. Омельченко. Управление, как и политика, должно оцениваться с точки зрения этики и морали уже потому, что имеет дело с людьми, их интересами, необходимостью их справедливого выражения и разрешения. Не следует также забывать, что государственная служба – это не только социально-правовой институт, выполняющий роль посредника между государством, гражданским обществом и гражданами. Это еще и особая властная структура, связанная с реализацией функций государственной власти.  Государственный служащий – не просто специалист или работник. Это человек, олицетворяющий власть и выступающий от имени власти. Следовательно, поведение чиновника, его отношение к людям и делу, его общая и внутренняя культура, его речевой этикет и внешний облик определяют не только его личный авторитет, но и авторитет власти, с которой он ассоциируется у населения. 
Как представитель власти государственный служащий осуществляет функции управления обществом, функции контроля и социальной коммуникации, информационного сопровождения управленческой и законодательной документации. Кроме того, он исполняет социально-распределительные функции, участвует в управлении государственным имуществом. 
О.Ю. Яхшиян. Исходя из этого, можно заключить, что в публично-общественной сфере нужны другие добродетели и иной образ поведения, чем в частной. Какие, например? 
Н.А. Омельченко. Прежде всего - отведение на задний план собственных интересов, личных настроений, ориентация на сотрудничество, терпимость, гуманность, социальную справедливость.
Я мог бы назвать и другие специфические требования к поведению чиновников, такие как: 
- соответствие слова и дела; 
- недопущение подмены моральных требований и социальных ожиданий общества (в первую очередь ожиданий социальной справедливости) корпоративными интересами бюрократического аппарата; 
- недопустимость присвоения властных полномочий в ущерб исполнительным.
Главное, что всегда требуется от служащего – быть ориентированным на общественные интересы и ценности. 
О.Ю. Яхшиян. Обладание властью - большое искушение и большой соблазн. Какие в этой связи важные качества должны отличать государственного служащего с точки зрения административной этики? 
Н.А. Омельченко. Можно назвать три главных таких качества:
- социальное чувство беспристрастности в решении значимых для общества и граждан вопросов; 
- политическая сдержанность и лояльность к государству и его гражданам;
-  недопустимость использования служебного положения в личных целях.
О.Ю. Яхшиян. То есть, можно сказать, что этика для государственной службы – не только желаемое условие деятельности, но и важное средство реализации многих государственных решений. 
Н.А. Омельченко. Абсолютно правильно.
О.Ю. Яхшиян. В своем учебном пособии Вы отмечаете, что административную этику можно рассматривать как науку о приложении моральных принципов к поведению и деятельности государственных служащих и должностных лиц. Какие этические проблемы, разрабатываемые административной этикой как отраслью научных знаний, Вы считаете главными? 
Н.А. Омельченко. Среди основных проблем, разрабатываемых административной этикой, следует выделить: проблему ответственности и подотчетности госслужащих; проблему общественных интересов; проблему конфликтов интересов; проблему коррупции и борьбы с ней; проблему бюрократизма, карьеризма, протекционизма; проблему регулирования лоббистской деятельности; этику принятия и реализации решений в государственном управлении.
О.Ю. Яхшиян. В частных беседах с «непосвященными людьми» приходится убеждаться в отсутствии точного понимания того, какой смысл вкладывают ученые и специалисты в понятие «административная этика» и чем она отличается от понятия «этикет». Очень часто под термином «административная этика» понимается этикетная сторона деятельности государственных служащих, правила делового этикета.  Но ведь это не одно и то же. Административная этика, как мне представляется (и здесь я также следую за Вашей мыслью), должна регулировать отношения между государством, обществом и гражданами и потому  не может быть сведена к простому этикету. Она включает в себя целый комплекс нравственных проблем, связанных с использованием государственной власти, взаимоотношением с гражданским обществом, различными общественными слоями и группами. 
Н.А. Омельченко. Именно поэтому одной из центральных проблем административной и социальной этики во всем мире принято считать проблему конфликтов интересов в системе государственной власти и госслужбы, под которыми понимается ситуация, когда государственные служащие или должностные лица имеют личную заинтересованность, которая влияет или может повлиять на объективное и беспристрастное исполнение ими своих служебных обязанностей. 
Исходя из этого, в большинстве стран в законодательстве по этике, кодексах поведения государственных служащих, в этических стандартах публичной политики основное внимание уделяется мерам по предотвращению конфликтов интересов и созданию такой обстановки, в которой государственные чиновники и политики в своих действиях руководствовались бы общественными, а не частными интересами. Этические правила и нормы права регулируют, прежде всего, те действия чиновников и законодателей, которые хотя и не являются незаконными, но со стороны могут показаться коррупционными. Так, государственным служащим и законодателям запрещается получать какую-либо материальную выгоду от своей службы. Для того чтобы ограничить возможность подкупа государственных должностных лиц при исполнении своих служебных обязанностей, во многих странах введены ограничения приема подарков независимо от источника дарения. В этих же целях запрещаются различного рода действия, не связанные с выполнением служебных обязанностей, но могущие привести к конфликту интересов, устанавливаются правила публикации финансовой информации служащих и государственных деятелей о состоянии их финансов, ограничивается участие государственных служащих в политической деятельности.
О.Ю. Яхшиян. Однако возможно ли все проблемы в системе власти и управления свести к субъективным факторам, к состоянию нравственности чиновников?
Согласитесь, что в реальной жизни чиновнику не так легко реализовать свою социальную миссию слуги народа и общества. Опыт показывает, что даже в самых демократических странах «общественный интерес», которому должны в идеале служить государственные чиновники, нередко подменяется узкопартийными и корпоративными интересами. Как доказательство этого Вы приводите в своей книге пример правительственной политики консерваторов в Англии, чья «рыночная идеология» за период 18-летнего пребывания партии у власти привела к ликвидации тех органов управления, которые мешали проведению этой идеологии. В качестве другого не менее показательного примера  преобладания корпоративных экономических интересов в государственной политике можно назвать проблему так называемого «железного треугольника» в сфере банковской деятельности в США, где ряд крупнейших банков в союзе с министерством финансов и комиссией по банкам в парламенте превратились в реальных монополистов, и определяют политику в этой сфере деятельности.
Н.А. Омельченко. Безусловно, ни в коем случае не следует упрощать ситуацию и сводить все только к субъективным факторам. Многое здесь объясняется  объективными причинами и связано, в частности, с особенностями организации современной государственной и муниципальной службы. На характер поведения государственных служащих значительное влияние оказывает усилившаяся за последние десятилетия профессионализация в сфере государственного управления. По мере развития рационализации и механизации труда в органах государственного управления, раздробления и стандартизации рабочих процессов происходит отчуждение работников от результатов своего труда, что не может стимулировать служащих к совершенствованию работы. Неизбежный в бюрократической организации принцип обязательного, а подчас неукоснительного выполнения руководящих указаний и инструкций еще больше усиливает инструментальную идентификацию у служащих, поскольку делает необязательной мотивацию к высокопроизводительному труду. Условия разделения труда, жесткой иерархии и подчинения инструкциям не только  не позволяют проявить служащему свои способности, но и ограничивают возможности влияния на принятие решений. В итоге получается, что чиновник часто служит не обществу и его интересам, а своему начальнику, министру, от которого зависит его карьера. Приходится выбирать между этикой и лояльностью к руководству.
Не менее сложной с точки зрения административной этики является проблема соотношения свободы и ответственности в государственной и муниципальной службе. Государственный служащий по своему положению вынужден ограничивать свои гражданские права и свободы. Как и все граждане, он, с одной стороны, относительно свободен в своих поступках и действиях. Однако, с другой стороны, он в отличие от других граждан не свободен в выборе своих действий. Так, закон запрещает ему заниматься коммерческой деятельностью, активно участвовать в политике, использовать служебное положение в личных целях, получать подарки за услуги, связанные с исполнением должностных обязанностей, получать гонорары за публикации служебного характера и т.д. В результате возникают непростые ситуации в практической деятельности служащих, связанные с конфликтами интересов, разнообразными этическими коллизиями.
О.Ю. Яхшиян. Значимость нравственно-этических характеристик государственной службы в нашем случае во многом определяется «переходным» характером российского общества. В изданной в 1999 г. Российской академией государственной службы при Президенте РФ книге «Административная этика» приводятся весьма интересные в этом смысле результаты проводимых в России в последние годы социологических исследований. С одной стороны, опросы населения указывают на довольно высокий социальный статус государственного служащего. Значительная часть молодых людей, как и их родители, выражают желание работать в каком-либо органе государственного управления. С другой стороны, обращает на себя внимание тот факт, что такие ценности, как честность, порядочность, патриотизм оказались лишь на шестом-седьмом месте
Н.А. Омельченко. Согласен. Исследователи отмечают, что сегодня в России произошло изменение самой шкалы ценностей населения и государственных служащих. В сфере государственной службы это выразилось  в ослаблении и даже падении престижа социальных (коллективных) ценностей и возрастании сугубо индивидуальных ориентаций и ценностей. Становятся «непрестижными» такие ценности, как полезность людям, служение государству, обществу. На первом плане оказываются эгоцентризм, стремление выделиться, войти в элиту как основные стимулы работы в государственном аппарате при одновременном пренебрежении общественными интересами. В результате усиливается сомнение в традиционной нейтральности и беспристрастности государственной службы.
Меняются и сами условия, в которых приходится работать и действовать государственным служащим. Сегодняшний период развития общества поставил перед государственной службой ряд новых, далеко непростых задач нравственного характера. Наряду с традиционными для административной этики проблемами (такими, как коррупция, недопустимость использования служебного положения в личных интересах, проблема конфликта интересов, неэтичное поведение и др.) появляются новые – использование информационных технологий, глобализация, проблема нравственных последствий приватизации, децентрализация и дерегулирование, проблема влияния частного сектора на государственную службу и другие. Поэтому сегодня от государственных служащих требуется не только соблюдение выработанных мировой практикой норм административной этики, но и высокий уровень культуры управления. Отсутствие такой культуры неизбежно будет порождать формально-бюрократическое поведение чиновников, вести к подмене управления голым администрированием.
О.Ю. Яхшиян. Можно ли сказать, что для российских чиновников этика и этическое регулирование служебного поведения имеют сегодня неменьшее значение, чем для других стран? И второе. Не вытекает ли отсюда также необходимость новых подходов к административной этике?
Н.А. Омельченко. Вы совершенно правы. Сегодня государственная служба утрачивает традиционные для нее идеологические функции, а сама легитимность государственной деятельности измеряется тем, удается ли (и в какой степени) государству и управлению создать условия для нормальной жизни людей. А это подводит к необходимости формирования новой профессиональной этики государственных служащих, предполагающей в качестве главного критерия их деятельности не абстрактную «службу» государству, а профессионализм и качество труда. Это особенно важно в новых условиях развития рыночных отношений, усиления индивидуальных ценностей и потребительской этики, когда сам профессионализм государственных служащих должен пониматься по-новому. Главным условием здесь должны стать отказ от жесткого, негибкого бюрократизма, не откликающегося на нужды граждан, и адаптация к постоянно меняющейся среде.
О.Ю. Яхшиян. Сегодня государственные служащие редко говорят о «призвании» к своей работе, о духовных и моральных обязательствах выполнять ее. Среди факторов, в наибольшей степени определяющих отрицательный характер нравственных оценок власти населением, социологические исследования выделяют: оторванность чиновников от народа (не знают нужд народа, живут своими интересами); закрытость в работе государственного аппарата; расхождение между словом и делом (не выполняют своих обещаний); руководители идут на поводу у нечестных предпринимателей и другие. 
Н.А. Омельченко. К сожалению, уже в 90-е годы в России учеными была отмечена  своего рода «патовая» ситуация, когда управленческие «верхи» под предлогом отказа от тоталитарного наследия и государственного патернализма почувствовали себя свободными от всяких обязательств перед «низами». Сегодня в свою очередь «низы», ссылаясь на коррумпированность «верхов» и торжество «частных интересов», нередко объявляют себя свободными от гражданского долга. В то же время в условиях демократического развития, о приверженности к которому у нас сегодня говорят на всех уровнях власти,  нравственность государственных служащих должна иметь особое значение, если не забывать, что устойчивость и авторитет власти в условиях демократии целиком и полностью зависит от поддержки ее со стороны населения, от доверия людей к власти.
О.Ю. Яхшиян. В нашей же кадровой практике, как известно, основное внимание при приеме человека на работу чаще всего уделяется его профессиональным качествам как специалиста и практически не учитываются его моральные установки и духовно-нравственные ориентиры. Как Вы считаете, это нормальная практика?
Н.А. Омельченко. Безусловно, нет, и от нее надо отказываться. Было бы, например, полезно, в качестве одного из средств повышения этического уровня государственного аппарата и его работников проводить моральную диагностику служащих при их приеме на работу, как это делается, например, во многих частных компаниях, придающих первостепенное значение приобщению новых работников к ценностям организации. Цель такой диагностики – изучение работника для выявления уровня его моральной воспитанности, нравственной культуры. В процессе моральной диагностики фиксируются такие качества работника, как: глубина знаний принципов и норм общей и административной этики; развитость нравственного сознания и нравственной воли; характер поведения при преодолении житейских и служебных трудностей; стиль поведения в экстремальных и конфликтных ситуациях; устойчивость к соблазнам власти. 
О.Ю. Яхшиян. Как Вы уже отмечали, многие западные страны уже давно придают центральное значение вопросам административной этики и культуре власти, как в системе подготовки государственных и муниципальных служащих, так и в реальной практике государственного управления. При этом основное внимание уделяется: а) содержанию этических норм, принципов и стандартов; б) процессу их закрепления в поведении государственных служащих; в) моральным аспектам государственной политики. А какая роль отводится при этом этическим комиссиям, комитетам и другим подобным органам?
Н.А. Омельченко. Этические комитеты и комиссии существуют в большинстве стран. Их задача: способствовать разрешению конфликтов в органах исполнительной власти, развивать и совершенствовать этическое законодательство. Так, во Франции реально действуют 3 центральных органа по этике: Центральное управление по предупреждению коррупции, Межминистерская инспекционная комиссия по контрактам, Высший совет по этике при Национальной полиции. В США, где еще в 1958 г. был принят специальный Кодекс поведения государственных служащих (дополненный в 1978 г. Законом об этике в правительстве), на сегодняшний день действуют (по данным Правительственного Комитета по этическому законодательству) 38 Комитетов по этике на уровне штатов и более десятка местных комиссий по этике (только в органах федеральной исполнительной власти занято более 15 тыс. официальных лиц по этике). Еще в 1978 г. для контроля за соблюдением закона об этике в правительстве органами исполнительной власти при отделе по управлению персоналом был создан отдел по этике в правительстве. Существуют также специальные ведомства, призванные осуществлять контроль за соблюдением этических норм. В отношении членов и сотрудников аппарата палаты представителей конгресса контроль возложен на Комитет по стандартам официального поведения палаты представителей конгресса США. В отношении сенаторов и сотрудников Сената - на Комитет сената США по этике. В отношении федеральных судей и сотрудников аппаратов судов - на Административное управление судов США. В отношении должностных лиц органов исполнительной власти - на Управление по этике в правительстве. Важной составляющей профилактики и предупреждения конфликтов интересов является оказание консультативной помощи служащим и должностным лицам, что также входит в функции Комиссии по этике.
О.Ю. Яхшиян. Насколько широки полномочия этих органов? Может ли, например, Комитет по этике по своему усмотрению расследовать жалобы и утверждения о неправильном поведении политиков или чиновников?
Н.А. Омельченко. Принципы организации деятельности этих органов контроля во многих странах сходны. Я беру пример США. Если комитет обнаружит нарушение, он может рекомендовать несколько действий в зависимости от серьезности нарушения (порицание, ограничение в ответственности, отстранение от работы). Комитет имеет широкие полномочия в проведении своих расследований. Хотя у него нет полномочий, скажем, осудить должностное лицо во взяточничестве, он может проводить слушания, может потребовать показания под присягой, может потребовать предоставления корреспонденции, книг, бумаг и документов. Если комитет подозревает кого-либо в совершении преступления, он передает дело в министерство юстиции США для дальнейшего расследования и возможного обвинения. Каждое ведомство, входящее в систему органов исполнительной власти, имеет специально назначенного сотрудника, которому надлежит координировать и контролировать соблюдение должностными лицами норм этики внутри ведомства и осуществлять связь данного ведомства с Главным контрольно-финансовым управлением США и с Управлением по этике в правительстве. Само же управление по этике в правительстве руководит своими представителями в ведомствах, решает проблемы, возникающие в связи с квалификацией нарушений стандартов поведения, допускаемых должностными лицами. 
Хотя такой механизм, направленный на предупреждение взяточничества и других должностных преступлений, по мнению специалистов, еще далек от совершенства, тем не менее, он помог достичь определенных успехов в борьбе с данным видом преступлений: в 1999 г. США заняли более выгодную позицию в рейтинге самых некоррумпированных государств мира (шестнадцатое место) по сравнению с предыдущими годами.
О.Ю. Яхшиян. Для того чтобы решить проблемы морали на государственной службе, очевидно, недостаточно разработать хорошие этические кодексы и соответствующее законодательство. В чем, на Ваш взгляд, состоят основные причины плачевного состояния дел с этикой на государственной службе в нашей стране?
Н.А. Омельченко. Основная причина дефицита морали в нашей государственной политике состоит в неумении создать систему, которая обеспечивала бы этическое развитие и поддержание соответствующего морально-психологического климата в органах государственной власти, в среде государственных и муниципальных служащих. Иначе говоря, нам, прежде всего, необходимо создать целостную этическую инфраструктуру в системе власти и управления, которая обеспечивала бы реальную возможность для регулирования поведения работника, воздействуя на различные стороны его деятельности и тем самым управляя его этическим поведением. 
На второе место я бы поставил несовершенство нашего законодательства, низкий уровень открытости государственной службы, отсутствие реальных механизмов регулирования конфликта интересов.
О.Ю. Яхшиян. Базовыми составляющими этических кодексов и законов по этике в системе государственной службы специалисты считают перечень запретов на те действия, которые могут вызвать конфликт интересов, а также санкции за их нарушения.  В связи с этим законодательство по этике во многих странах придает особое значение определению основных возможных нарушений служебной этики государственных служащих и должностных лиц. Можете ли Вы назвать основные из них. 
Н.А. Омельченко. Типы возможных нарушений служебной этики государственных служащих и должностных лиц даны в целом ряде Рекомендаций  Комитета министров Совета Европы «О кодексах поведения для государственных служащих» (приняты на 106-й сессии Комитета министров 11 мая 2000 г.), «О единых правилах против коррупции при финансировании политических партий и избирательных компаний» (приняты Комитетом Министров 8 апреля 2003 г. на 835 встрече заместителей министров), в том числе в Европейском кодексе поведения местных и региональных выборных представителей. 
К основным типам нарушений законодатели относят: 1) использование полномочий в личных целях и конфликты интересов; 2) злоупотребление служебным положением; 3) неправильное или незаконное использование делегированных полномочий; 4) интересы вне государственной службы и несовместимые с ней; 5) раскрытие информации финансового характера; 6) отношение к предложениям получить не должную выгоду; 7) уязвимость по отношению к другим и ряд других.
О.Ю. Яхшиян. Вы можете уточнить, что означает уязвимость по отношению к другим? Какое значение имеет этот тип нарушений для государственного служащего?
Н.А. Омельченко. Это один из важнейших принципов административной этики. Например, если государственному служащему предлагается не должная выгода, то с целью обеспечения своей безопасности этическое законодательство рекомендует ему принять следующие меры:
- отказаться от не должной выгоды; 
- попытаться установить личность того, кто сделал такое предложение;
- избегать длительных контактов с этим лицом; хотя знание основания данного предложения может быть полезным при снятии показаний;
- в случае если подарок нельзя ни отклонить, ни возвратить отправителю, он должен храниться по возможности с минимальным использованием;
- постараться иметь, свидетелей, например, в лице рядом работающих коллег;
- в кратчайший срок написать докладную об этой попытке, предпочтительно занеся ее в официальный журнал;
- довести как можно скорее этот факт до сведения непосредственного начальника или прямо до компетентного правоохранительного органа;
О.Ю. Яхшиян. Иначе говоря, согласно кодексу поведения государственный служащий не должен позволять ставить себя в положение или создавать видимость такого положения, которое может его вынудить оказать взамен услугу лицу или какой-либо, организации. Я правильно понимаю?
Н.А. Омельченко. Совершенно верно. Согласно этой норме, не только публичное, но  и частное поведение государственного служащего не должно его делать уязвимым по отношению к влиянию других.
О.Ю. Яхшиян.  Во многих странах кодексы поведения и законы по этике государственных служащих содержат в качестве обязательного такое требование, как подача государственных служащими и должностными лицами финансовой декларации. В этическом законодательстве многих стран содержится также требование декларации лоббистской деятельности. Согласно этому требованию лица, расходующие денежные средства, или получающие вознаграждение для оказания влияния на законодательные действия или делающие подарки для оказания влияния на управленческие действия, должны регистрироваться и отчитываться о своих затратах. Почему на ваш взгляд необходимо юридическое закрепление конфликта интересов на государственной службе?
Н.А. Омельченко. Во всем мире это делается во избежание распространения скрытой формы незаконного использования должностного положения. С этой целью законодательство ряда западных стран регламентирует ситуации, которые в американском праве были определены понятием «конфликт интересов». 
Законодательное закрепление «конфликта интересов» призвано гарантировать, чтобы частные соображения не оказывали чрезмерного влияния на решения государственной важности. 
О.Ю. Яхшиян. Насколько мне известно, эти проблемы нашли свое отражение в последнем федеральном законе «О государственной гражданской службе», принятом в июле 2004 г. Федеральный закон впервые подробно касается вопросов, связанных с конфликтом интересов. В нем также говорится о создании комиссий по служебному поведению и конфликту интересов. 
Н.А. Омельченко. Впервые ситуация, связанная с конфликтом интересов на государственной службе, была описана в Указе Президента РФ от 12 августа 2002 г. «Об общих принципах служебного положения государственных служащих». 
О.Ю. Яхшиян. Таким образом, нельзя утверждать, что у нас полностью отсутствуют законы, регулирующие этичность поведения чиновников? 
Н.А. Омельченко. Полноценная система этического законодательства у нас действительно отсутствует. Что касается федеральных законов о государственной службе, то их основной недостаток, по мнению специалистов, в низком уровне открытости государственной службы гражданскому обществу. 
Вообще в мировой практике считается общепринятым положение, согласно которому критерием установления уголовной ответственности в ряде случаев предлагается не оценка общественной пользы принятого чиновником решения, что очень трудно сделать, а как раз открытость самого процесса принятия решения:  должностное лицо не вправе принимать решение без представления всей информации. Если это условие нарушено, оно может быть признано виновным. 
Если далеко не ходить, иллюстрацией к этому могут служить аукционы в России, проводимые Госкомимуществом. Другой пример. Еще в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации», принятом Государственной Думой 5 июля 1995 г., был установлен ряд ограничений для государственных служащих, большинство из которых связаны с предупреждением коррупции. В статье 11 сказано, что государственный служащий не вправе «получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, суды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию». Однако этот закон распространялся только на государственные должности категорий «Б» и «В» (обслуживающий персонал) и никак не касался государственных должностных лиц, относящихся к категории «А» (руководителей законодательной и исполнительной власти, министров, судей и многих других высоких чиновников федерального и регионального уровней). Кроме того, предусматриваемый законом контроль за имущественным положением должностных лиц указанных категорий относится только к ним самим и не распространяется на их близких родственников, в то время, как хорошо известно, что приобретаемую собственность коррупционеры оформляют, как правило, не на себя.  
О.Ю. Яхшиян. В большинстве европейских стран прозрачность управления и доступ к информации отнесены к основным принципам административного права и рассматриваются в качестве инструментов контроля граждан над государственным и общественным управлением и в связи с этим в качестве важного средства предупреждения коррупции. Можно сказать и по-другому, например, что доступ к информации обеспечивает прозрачность управления и административных процедур и в этом смысле может рассматриваться в качестве одной из базовых составляющих регулирования конфликта интересов.            
Н.А. Омельченко. Именно. Например, требование открытости и прозрачности государственной службы неизбежно ставит вопрос о доступности финансовых деклараций служащих и должностных лиц для ознакомления общественности. Кстати, в большинстве стран финансовые декларации доступны общественности для ознакомления при соблюдении двух следующих условий: 1) лицо, изучающее или снимающее копию с декларации, должно зарегистрировать в Комиссии по этике свою фамилию и домашний адрес одновременно с фамилией того, чья декларация изучается; 2) лицо, подавшее декларацию, имеет право по своему запросу получить сведения о фамилии и адресе любого лица, которое занимается с его декларацией.
О.Ю. Яхшиян. Можно назвать наиболее актуальные проблемы, непосредственно относящиеся к регулированию административных процедур? Как мне представляется, главная проблема состоит в обезличенности управления и неопределенности компетенции и ответственности должностных лиц. Если мы не можем с достаточной точностью идентифицировать лицо, принимающее решение, и тех должностных лиц, которые выполняют те или иные поручения, то путь к коррупции в этом случае свободен.
Н.А. Омельченко. Правильно. Такая неопределенность позволяет должностному лицу не выполнять свои обязанности до тех пор, пока оно не получит деньги от заинтересованной стороны. В тоже время она помогает коррумпированному должностному лицу избегать ответственности.
Другой не менее важной проблемой является отсутствие ограничений по времени для принятия административных решений, что дает должностным лицам большую свободу действий и также является одной причиной коррупции, особенно в процедурах, связанных с запросами частных лиц (например, выдача разрешений). Даже когда ограничения по времени установлены, коррумпированные чиновники могут игнорировать выполнение своих обязанностей, если закон не обеспечивает адекватных средств судебной защиты за непринятие решения; 
Проблемы возникают также в случае, если администрация не обязана давать обоснования своих решений. Тогда у должностных лиц может возникнуть впечатление отсутствия контроля за их действиями, и поэтому они будут служить скорее частным интересам, а не общественным.
О.Ю. Яхшиян. Очень важным представляется вопрос, должны ли быть у государственной службы своя идеология, свои ценности, идейные приоритеты, помогающие чиновнику вести себя сообразно своему положению в обществе?
В упоминавшемся мною издании «Административная этика», выпущенном в 1999 г. Российской академией государственной службы при Президенте РФ, выделяются несколько блоков нравственных требований, составляющих основное содержание административной этики. На первое место авторы поставили нравственный идеал государства как ведущую нравственную конструкцию государственной службы. С точки зрения авторов, если речь идет о демократии и правовом государстве, таким идеалом, безусловно, должно стать признание самоценности человеческой жизни, признание и защита прав, свобод и достоинства каждого человека и гражданина. Согласен, что именно такой идеал можно рассматривать в качестве мобилизующего фактора и ориентира высококачественного и эффективного исполнения государственными служащими своего служебного долга. 
 Н.А. Омельченко. Насчет идеологии сильно сказано. Вообще-то в классическом веберовском понимании государственный чиновник должен оставаться идеологически и политически нейтральным, чтобы сохранить самостоятельность, объективность и беспристрастность  при принятии решений. Основной идейной установкой для него должна быть ориентация на общественные интересы, а также такие ценности административной этики как законность, справедливость, честность, неподкупность. 
Конечно, чиновник должен ориентироваться на базовые ценности общества и государства, на службе у которого он находится. 
О.Ю. Яхшиян. А что Вы имеете в виду, когда говорите о «базовых ценностях»? Не противоречит ли эта оговорка современной плюралистической демократии? 
Н.А. Омельченко. Конечно, вопрос о базовых ценностях в плюралистическом обществе нельзя решать упрощенно. Никто не станет спорить, что современное общество, больше чем любое другое, нуждается в мировоззренчески нейтральном, конституционном государстве и должно выдерживать плюрализм ценностей. Именно поэтому вопрос о базовых ценностях для современной административной и политической этики, как отмечает видный специалист в этой области Б. Сутор, – это вопрос, прежде всего, о консенсусе по поводу конституционных ценностей или ценностном консенсусе. 
Конституция современного общества не должна содержать канона этих ценностей, она только гарантирует права и описывает институты. В то же время признание необходимости конституционного порядка уже само по себе предполагает признание общих ценностей в правах и институтах, которые закреплены в конституции и по поводу которых должна быть общая воля, консенсус всех общественных сил, независимо от их индивидуальных ценностей и пристрастий. Более того, можно сказать, что именно плюралистическое общество в преобладающей степени зависит от такого консенсуса.
К базовым ценностям современного демократического общества следует отнести принципы правового и социального государства, разделение властей, принципы федерализма, а также целевые ценности – мир, свободу, справедливость. К важным принципам, характеризующим нравственный порядок общества, современное конституционное право относит принципы солидарности и субсидиарности. Один из них отражает необходимость внутренней интегрированности общества, другой открывает возможность для развития самодеятельности автономных общественных сил, ставя пределы вмешательству вышестоящих социальных структур и институтов в сферу действия нижестоящих единиц.